“多地开出“天价”罚单 非法占用海域为何仍屡禁不止”

【信息、时政、娱乐、体育、社会、女性、养生】2008年24日，鸭寮街报道，行政执法管制非法占领海域力量有限

开出许多“天价”罚单非法占领海域，不仅仅是专家解体

□本报记者王阳

□本报见习记者白楚玄

8月3日，浙江海警局对非法填埋4.5219公顷的浙江舟山某企业发出了2645.31万元的海洋行政处罚单。 此外，宁德交通投资集团非法侵占海域建造码头，被自然资源局罚款2280万元。

海域是指“中华人民共和国内的水、领海水面、水体、海床和底土”。 海域非法侵占行为是指“未经批准或者骗取批准，非法侵占海域”和“未经批准或者骗取批准，围海填海”的行为。

《法治日报》记者观察到，在迅速发展海洋经济、开采海洋资源的过程中，非法侵占海域的行为时常发生。 虽然全国各地发行了许多“天价”罚单，但海域非法侵占行为仍在扩大。

接受《法治日报》记者采访的专家认为，非法侵占海域的行为不仅破坏海洋环境，也危及海洋生态可持续发展。 非法侵占海域的行为已经具备了界定为犯罪的必要性，可以考虑在国家立法层面纳入刑事立法范畴，实现行政执法与刑事司法的联系。

非法占领海域频发

以惩罚托管的现象很普遍

根据《中华人民共和国海域录取管理法》，“海域是国家的一切，国务院代表国家行使海域的一切权利。 任何单位或者个人不得占领、买卖或者以其他形式非法转让海域。 公司和个人采用海域，必须依法取得海域录取权。 ”

但是，现在海域的非法占领越来越激烈。 据报道，去年12月28日，自然资源部召开新闻发布会，向社会公布8起违法填埋事件，行政处罚超过55亿元。

从2019年6月开始，浙江海警共同调查了8起非法开发利用海域的案件，6起非法占有海域的案件。

今年4月1日，中国海警局与自然资源部、生态环境部、交通运输部联合发文，决定于4月1日至11月30日开展“碧海”海洋生态环境保护专项执法行动。 行动期间，天津滨海新区海警局北塘职工站成功调查了一起涉案面积10.86公顷的非法填埋案件。 福建厦门海警局调查了海底管线、交通桥梁、临时构筑物填埋等3起不同用海类型的案件，处罚金额约110万元。

对非法侵占海域的行政处罚最早发生在2003年11月28日，国家海洋局作出第12号处罚决定，责令海达企业归还非法侵占的57.02亩海域，恢复海域，根据占用海域的时间、面积等处以51.318万元罚款。

根据《中华人民共和国海域录取管理法》第四十二条规定，“未经许可或者骗取批准，非法侵占海域的，责令其归还非法侵占海域，恢复海域原状，没收违法所得，并在非法侵占海域期间对该海域面积应当缴纳的海域处以五倍以上十五倍以下的罚款。” 未经批准或者骗取批准，进行围海填海活动的，对非法侵占期间该海域面积应当缴纳的海域处以黄金10倍以上20倍以下的罚款。 ”

但是，实际上，非法占领海域的行为并不少见。 浙江舟山海警局一位执法人员表示，海域非法侵占频发的主要原因有三，一是受巨额经济优势的驱使，二是监管部门疏于监管；三是执法部门调整不当。

《法治日报》记者采访称，对非法占领海域的处罚，“由县级以上人民政府海洋行政主管部门根据职权决定”。 另一方面，“以惩罚托管”现象在一些地区已成为解决非法占有海域的公司的常用方法。 受地方保护主义的影响，一些执法机构在监管方面也负有不作为和不完全的责任，这是禁止非法占有海域行为的另一个原因。

北京市人大常委会立法咨询专家胡功群建议，《中华人民共和国海域管理法》应当进一步细化海域非法侵占行为的认定，对未经许可、以材料伪造骗取许可、事后补办材料取得海域录取证、不符合事先申请的海域录取办法等类型加以管制

海域的损害难以恢复

行政处罚的效力有限

年5月5日，中共中央国务院印发《关于加快推进生态文明建设的意见》，指出要加强海洋资源的科学开发和生态环境保护，控制海洋开发的强度，要反复进行“点开发、面保护”。 实行严格的填埋总量控制制度、自然海岸线控制制度，建立陆海统一、区域联动的海洋生态环境保护修复机制。 科学划定森林、草原、湿地、海洋等行业的生态红线，加强自然生态空间征(严格用管，将比较有效地抑制生态系统退化趋势。

福建省宁德市自然资源局工作人员表示，目前的海洋法中，有些法律法规只有禁止性规定，没有规定相应的法律责任。 例如海洋环境保护法中提到“国家建立海洋生态保护补偿制度”，不执行“生态补偿措施”将给予处罚，但对处罚行为、种类、幅度没有具体规定。 此外，根据海域聘用管理法的法律责任部分，“未经许可或骗取批准，非法占有海域的，责令其归还非法占有的海域，使海域恢复原状……”，但执法实践缺乏可操作性。

2019年9月11日，最高人民法院在发布的年度全国海事审判典型案例中指出:“责令归还非法占领海域和恢复海域原状的强制执行，海域面积大、责任主体人数多、构筑物拆除、土方清洁运输工程量巨大，难以比较有效地实施。”

今年5月8日，第二届中央生态环境保护监察小组通报了福建省监察时的情况。 从2004年4月开始，福建漳龙建投集团有限企业未办理用海手续，受漳州市古雷港经济开发区管委会委托非法填海项目，侵占东山湾湿地，截至2009年10月，共填海5820亩。 当地海洋渔业部门曾两次下令暂停该项目的工程，但古雷港经济开发区和福建漳龙建投集团有限企业在完工前继续进行填埋。

安徽财经大学法学院教授张运书认为，与非法侵占海域所获得的巨大经济效益相比，罚款微不足道，部分公司多次以营利为目的非法使用海洋，不配合行政执法，行政执法力度不够。 另外，在有点“重经济轻环境保护”的地区，当地政府推进海域非法占领，不利于海洋生态环境的保护。

张运书说，我国现行法律法规对非法占领海域等行为进行了惩戒，但从根本上没有遏制这种违法行为。 近年来，非法侵占行为反而频繁发生，但这一局面的本质是刑事理论和司法实务没有意识到非法侵占海域的巨大危害性，仅依靠行政执法进行非法侵占海域行为的规制力度有限，目前我国侧重于陆地自然资源保护和可持续开发的立法，是海洋资源的利用和保护。

建议增设专门罪名

促进行政司法联系

我国海洋资源丰富，近年来随着经济的快速增长，陆地资源的利用趋于饱和，人们逐渐将目光转向海洋资源的利用。 围海、填海等非法侵占海域的行为，不仅严重破坏海洋生态环境，而且对人身安全造成严重危险。

此前，在海南临高，4名儿童不慎掉进非法挖砂埋的“吃人坑”中，受了1死3伤。 “吃人洞”是未经政府批准擅自挖沙填海后形成的。 对于没有被批准但已经开始的这个项目，没有执法权的镇政府来阻止过。 主管部门国土部门和海洋渔业局要求该项目停工、维修、恢复原状，并进行了两次罚款。

《法治日报》记者观察到，我国现行涉海法包括海洋环境管理法、海域录取管理法等，还包括行政法规和部门规章。 我国宪法规定“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家的全部，即全体人民的全部”，但海洋作为国家自然资源的基本地位还没有确定。

我国刑法对农用地非法占有罪、非法采矿罪、非法捕获、杀害贵重物品、非法捕获濒危野生动物罪、非法捕获水产品罪等自然资源罪进行了规制。 其中关于农用地的非法占有，“违反土地管理法规，非法占有耕地、林地等农用地，改变被占有土地的用途，数量多，耕地、林地等农用地被大量破坏的，处5年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单科罚款。 ”的规定。

《法治日报》记者整理发现，在非法用海行为中，有些地方对非法挖沙填海的行为，将按照非法采矿罪追究刑事责任。 2019年11月5日，在海南海域、台湾海峡海域进行11次排沙作业，非法开采海砂4811.4立方米，船舱交易价13.4719万元的张某晟、徐某依照刑法第三百四十三条，以非法采矿罪追究刑事责任。 但是，对于其他非法用海行为，没有专门的刑法措施来实施制裁。

中南财经政法大学教授郭泽强介绍，目前，对包括非法挖沙填海在内的非法侵占海域行为，以海域为依据，结合行政处罚法，由海洋行政主管部门对非法侵占海域进行归还、恢复海域原状、没收违法所得、罚款等行政处罚。 但是，在实践中，行政处罚的效力有限。 关于海洋这一重要自然资源，可以考虑纳入刑法的管制范围，增设与非法占领海域对比的特别规定，追究非法用海的刑事责任，增设“非法占领海域罪”，进一步搞好海洋司法与行政执法的有机联系，提高海洋保护的法治化水平。

郭泽强还建议在海域聘用管理法中增加刑事责任条款，构成犯罪的，依法追究刑事责任，加大管理力度。

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